El “Más allá o el más acá”, de la doctrina Estrada
Por Dr. Jorge Navarro Lucio
Ex miembro del Servicio Exterior Mexicano
Estocolmo, Suecia. Es importante tener en claro que hay diversos actos y niveles de interlocución entre estados por medio de los cuales los gobiernos dan a conocer sus intenciones de mantener, o no, relaciones diplomáticas normales con otros gobiernos. Hago una aclaración, gobiernos no estados, que esto último es totalmente diferente.
Algunos gobiernos expresan su reconocimiento en base a una doctrina de política exterior. En el caso de Estados Unidos, el reconocimiento se manifiesta siempre y cuando se cumplan con ciertos requisitos, en ocasiones bastante subjetivos, uno de ellos, el control de facto del gobierno sobre el Estado y su capacidad de cumplir con sus lineamientos de “legitimidad”. Estados Unidos, como potencia hegemónica, funda sus mandamientos de política exterior en “valores democráticos” y los expresa de manera unilateral o multilateral, según sea el caso.
Durante ciertos períodos, una combinación de circunstancias particulares ha llevado a varios gobiernos a alinearse, seguir o aceptar la doctrina estadounidense de política exterior. En tales momentos, la doctrina del reconocimiento, o desconocimiento diplomático, de un gobierno dependía de que cumpliera con “ciertos criterios”, algunos objetivos y otros subjetivos. En caso contrario, la práctica diplomática estadounidense, durante estos períodos, se ha implementado de forma unilateral o con el apoyo de algunos países a través de acciones de intervención directa, ya sea por la vía de la coerción financiera, ideológica, social o armada. Otros gobiernos sustentan su reconocimiento diplomático en la Doctrina de la Legitimidad, básicamente la Unión Europea.
La Doctrina de la Legitimidad se origina en Europa durante la época del equilibrio de poder entre las grandes potencias. Esta doctrina fue un instrumento político eficaz de “entendimiento entre naciones” para evitar consecuencias bélicas. De hecho, proporcionó un elemento importante de estabilidad para el equilibrio del sistema de poder, que requería una serie de unidades fuertes e independientes. La prueba de Legitimidad se planteó en gran medida en el Congreso de Viena y se practicó durante la Santa Alianza.
Pero hoy en día, las fuerzas del cambio en el mundo, como: la destrucción de la bipolaridad, la redefinición de los No Alineados, la expansión de la Unión Europea, la doctrina Putin, la visión geoestratégica de Xi Jinping, la seguridad nórdica y de la UE en los Balcanes, la política exterior “bambú” de Asia, la geopolítica y la geoestratégica de las naciones emergentes etc. Son elementos, que, en su conjunto, obligan a cada país a estructurar su visión de política exterior ya sea de manera independiente o incorporarse decisiones diplomáticas unilaterales o multilaterales. De hecho, un elemento importante en la estabilidad mundial requiere de estados fuertes, soberanos e independientes.
En ese contexto emerge Venezuela. Donde se reacomodan, al interior, las fuerzas políticas, las instituciones, el poder real, la sociedad en general y los distintos grupos de poder. Las fuerzas políticas en su momento emergieron dentro de su propia historia y contexto. En ese sentido, algunos se alinean al presidente Nicolás Maduro y otros a Juan Guaidó, presidente de la Asamblea Nacional Venezolana. Es una dialéctica por la lucha del poder.
Mucho se puede escribir sobre la narrativa de esta crisis política venezolana, pero el objetivo de este ensayo es analizar los principios de política exterior que implementa actualmente México en base al Art. 89 Fracc. X; y algunas consideraciones geoestratégicas y geopolíticas.
EL MÁS ALLÁ DE LA DOCTRINA ESTRADA.
Sin entrar en detalles, muy conocidos por los internacionalistas son los sucesos ocurridos durante la “época de la Reforma, la Intervención francesa, el Segundo Imperio y la llamada gran década nacional; elementos que constituyen en el tiempo el eje fundamental de la historia independiente de México. Fue entonces cuando se consolidó el Estado nacional y se definió como republicano y laico. La generación que llevó a cabo estos hechos, se había fraguado en la lucha por la construcción del Estado mexicano; en ese marco confluyeron como antítesis el régimen monárquico y el republicano, el federalismo y el centralismo, el liberalismo y el conservadurismo”. (Patricia Galeana, Antecedentes Históricos del Art. 89 Constitucional)
A consecuencia de la invasión estadunidense a territorio nacional en 1914, se enarbolaron los principios de política exterior consagrados en la Constitución mexicana, valorados históricamente por Venustiano Carranza. Y que desde entonces se fueron implementados por cada uno de los titulares del poder Ejecutivo.
En 1930 Genaro Estrada, secretario de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores, llevó a cabo un acuerdo con el presidente Pascual Ortiz Rubio en donde delineaba la posición de la cancillería mexicana en cuanto al reconocimiento de gobiernos llamados de facto en el Derecho Internacional, en el cual expresa que con “motivo de cambios de régimen ocurridos en algunos países de la América del Sur, el gobierno de México ha tenido necesidad, una vez más, de ejercitar la aplicación, por su parte, de la teoría llamada “reconocimiento” de gobiernos. Es un hecho muy conocido que México ha sufrido como pocos países, hace algunos años, las consecuencias de esa doctrina, que deja al arbitrio de gobiernos extranjeros el pronunciarse sobre la legitimidad o ilegitimidad de otro régimen, produciéndose con este motivo situaciones en que la capacidad legal o el ascenso nacional de gobierno o autoridades parece supeditarse a la opinión de los extraños. La doctrina de los llamados “reconocimientos” ha sido aplicada”.
Por lo que México “no se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que ésta es una práctica denigrante que, sobre herir la soberanía de otras naciones, coloca a éstas en el caso de que sus asuntos interiores puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros gobiernos, quienes de hecho asumen una actitud de critica al decir, favorable o desfavorable, sobre la capacidad legal de regímenes extranjeros”. Incluso sobre su capacidad legítima de resolver soberanamente sobre sus asuntos internos.
En ese sentido se enarboló la llamada Doctrina Estrada: “El gobierno de México se limita a mantener o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomáticos y a continuar aceptando, cuando también lo considere procedente, a los similares agentes diplomáticos que las naciones respectivas tengan acreditados en México, sin calificar precipitadamente ni a posteriori, el derecho que tengan las naciones extranjeras para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades”.
En 1988, el presidente Miguel de la Madrid incorporó en al Constitución y elevó a mandato constitucional, junto con otros seis principios, la conducción de la practica diplomática mexicana.
Los sucesivos mandatarios, frente a críticas y apologías de comentaristas y analistas sobre asuntos internacionales, interpretaron a su manera el principio constitucional del Art. 89 Fracción X. Debido en parte, al desplome del mundo bipolar (soviético-estadounidense) y el fin de Guerra Fría. Nuevamente los criterios del reconocimiento emergieron en la práctica diplomática.
En parte porque aparecieron una multitud de estados-nación de distintas orientaciones políticas. Algunos se aliaron a la visión de la Unión Europea que al expandirse reconceptualizó su política exterior e hizo de la práctica diplomática del reconocimiento de gobiernos una forma de contención y de equilibrio de fuerzas (balance of power). Los países nórdicos y de los Balcanes se alinearon a este equilibrio.
EL MÁS ACÁ DE LA DOCTRINA ESTRADA
Desde la inserción de los principios de política exterior en la Constitución de México la política exterior se ha ceñido a la no intervención en los asuntos internos de otros países, en la autodeterminación de los pueblos y la solución pacífica de las controversias. Jorge Carpizo señala que “los cambios y modificaciones” en la aplicación de los principios constitucionales de política exterior no se deben ni a violaciones ni a rupturas sino a reformas y mutaciones”. Es decir, la ortodoxia del Ejecutivo, una vez que toma posesión jura, ante el pleno del Congreso, observar y cumplir con el mandato de la Constitución.
La Constitución reformada en 1988, establece, claramente los principios de política exterior (Art. 89 Fracc. X) que deberá observar el mandatario en su ejercicio diplomático. En consecuencia, las reformas de la Constitución configuran el desarrollo de la norma su pasado y su presente.
Sin esa reforma constitucional, mandatarios mexicanos implementaron durante la década de los 70s hasta mediados de los 80s, una política exterior pragmática de interlocución con otros gobiernos (sin importar su signo ideológico o político), de gestoría de diálogo y de asilo humanitario en las crisis políticas de Chile, Palestina, El Salvador, Nicaragua y en la defensa de la soberanía de Cuba.
Después de 1988, se dieron las llamadas “mutaciones constitucionales”, es decir, los cambios implícitos o no formales a la Constitución “por medio de los cuales las disposiciones constitucionales se adaptaron a la realidad, sin sufrir alteración alguna en su texto, pero sí en su contenido o comprensión”. Algunas tuvieron una combinación de aciertos y problemas como consecuencias de su interpretación del Art. 89 Fracc. X. Por ejemplo, el presidente Vicente Fox que deseaba tener en la Conferencia de la ONU en Monterrey a dos huéspedes; al presidente George W. Bush y al presidente Fidel Castro, pretendió retirarle la invitación al presidente cubano y le pidió abiertamente que llegará a comer y luego se retirara. El dialogo fue grabado y dado a conocer públicamente por el líder cubano, el cual se resumió en “comes y te vas”.
Otro problema del pragmatismo de Fox fue la llamada política de Marlboro o relación entre “rancheros”, su afinidad con George W. Bush suponía que en temas de política siempre habría acuerdos. Pero no fue así. Fox no aceptó dar el apoyo a Estados Unidos en la intervención armada contra el régimen de Irak. Fue reformista y la relación bilateral se enfrió.
El pragmatismo de Felipe Calderón lo orilló a establecer una política más cercana a Estados Unidos con el objetivo de derrotar a las bandas de narcotraficantes (la llamada Guerra contra el Narcotráfico), pero tuvo efectos desastrosos como el escándalo del operativo “Rápido y Furioso”, diseñado por la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos estadunidense. Éste consistió en la entrega de armas a cárteles mexicanos para supuestamente rastrear su ubicación, pero debido a este operativo se “perdieron” o se dejaron de rastrear al menos mil 765 armas, las cuales contribuyeron a incrementar los índices de criminalidad en México.
El pragmatismo de Enrique Peña Nieto le produjo una crisis dentro del gabinete presidencial y la merma de su popularidad; al involucrarse en la contienda presidencial de Estados Unidos e invitar a México, en visita oficial, al candidato republicano presidencial Donald Trump. La visita generó enojo con los líderes demócratas y fue ampliamente criticado por comentaristas y analistas. Aunque algunos dicen que esa visita, a la larga, fue productiva ya que coadyuvó a tener acercamientos con personal de la Casa Blanca y al final lograr la firma del Tratado México-Estados Unidos-Canadá en materia comercial.
LA CRISIS VENEZOLANA REFORMA O MUTACIÓN.
El presidente Andrés Manuel López Obrador, frente a la situación venezolana tiene, ante sí el dilema de implementar una política exterior pragmática o constitucionalista (reformista). Es decir, apegarse a una política exterior “mutante” acorde con las estratagemas de la realpolitik; o “reformista”, conforme los dispone el Art. 89 Fracc. X de la Constitución.
Comentaristas nacionales y extranjeros; coinciden o discrepan sobre la posición del presidente de México. Sus tesis a favor de la intervención en los asuntos internos de Venezuela se basan en criterios de “aplicabilidad” por razones humanitarias, de respeto a los derechos humanos y contra el “autoritarismo”. Dicen que la realidad se impone y es contraria al espíritu de la Constitución mexicana, que desde su punto de vista es obsoleto. Aunque no hacen prognosis para alertar a los tomadores de decisiones sobre las consecuencias de una política exterior mutante, por arriba del mandato constitucional, hacen sus apreciaciones de acuerdo con su doxa o creencia. Como en su momento le ocurrió a Fox con el “comes y te vas”, a Calderón con la operación “rápido y furioso” y Enrique Peña Nieto con el congelamiento de la relación bilateral con Donald Trump.
En el caso concreto de la visita de Trump tuvo consecuencias nacionales ya que perdió oxigeno político para el partido que representa, el PRI. El candidato “oficial” quedó en tercera posición en la contienda electoral. En entrevista posterior Luis Videgaray reconoció que fue un “error haber invitado a Donald Trump a México”.
Que este panorama sirva para dilucidar cuál es la mejor política exterior, mutante (contra el mandato constitucional) o la reformista (conforme al Art. 89 Fracc. X). En todo caso, México puede maniobrar, si así lo desea el presidente, en las delgadas líneas de la geopolítica y geoestrategia del reconocimiento o desconocimiento al gobierno de Nicolás Maduro. Pero, hay que hacer una prognosis de alto nivel más allá de los comentaristas filólogos, grandes lectores, pero poco duchos en la práctica diplomática.
LA GEOSTRATEGIA ESTADOUNIDENSE
En el escenario de esa nación hay dos actores políticos relevantes: Juan Guaidó y Nicolás Maduro, el primero justifica su envestidura como presidente “encargado” en base al artículo 233 de la Constitución venezolana; el segundo lo hace al declararse triunfador de las elecciones del 20 de mayo de 2018. Son polos opuestos cuyos conflictos y señalamientos de descalificación han llevado a miles de manifestantes a enfrentamientos entre partidarios, fuerzas armadas, policía y críticos que causaron varias decenas de muertos e innumerables heridos. El país está afectado por carestía en medicinas, alimentos y padece una hiperinflación.
Guaidó tiene el reconocimiento, como líder de Venezuela, de Estados Unidos, Canadá, Paraguay, Brasil, Colombia y varios países más. La Unión Europea ha pedido elecciones presidenciales “libres y creíbles” y lanzó un ultimátum.
Estados Unidos ha emprendido una estrategia de boicot contra Maduro y nombró como enviado especial a Elliott Abrams, un personaje asociado a golpes de estado y tráfico de armas.
Países como Brasil y Colombia han sido impactados severamente por la migración de sus nacionales y de miles de venezolanos que diariamente salen en busca de oportunidades de trabajo y bienestar. La oficina de Migración de Colombia indica que 40,000 venezolanos residen legalmente en el país y unos 60,000 son ilegales. Según la Organización de las Naciones Unidas, tres millones de personas ya han abandonado el país y cinco millones más podrían abandonarlo este año.
No es posible hacer una proyección y saber, bajo estas condiciones, por cuánto tiempo Guaidó permanecerá como presidente “encargado” o cuánto tiempo Nicolás Maduro continuará en el poder. No hay indicadores que aseguren que Maduro tendrá éxito en recuperar la economía, la legitimidad y, lo más importante para la revolución chavista: el apoyo popular.
En este contexto aparece Estados Unidos que vislumbra dos importantes oportunidades de esta crisis; una, asegurar la reelección de Donald Trump y mantener el Senado con mayoría republicana; segunda, alejar a Rusia y China de lo que considera su patio trasero.
En la parte geopolítica es crucial triunfar en Florida (Trump le apuesta ganar los colegios electorales, la base territorial). El encargado de tal operación es el senador republicano Marco Rubio quien conoce bien a su base anticastrista. Seguramente si Trump logra terminar con el gobierno de Maduro e instaurar otro, a su modo, le permitirá confeccionar un buen discurso nutrido de señalamientos contra la izquierda y de paso decir que el próximo en esta línea será el régimen de izquierda de Cuba. Esto lo sabe Trump porque Marco Rubio se ha empeñado en venderle la estrategia.
A China y a Rusia se les presenta un momento geoestratégico fundamental, penetrar en el bastión de poder de Estados Unidos. Para evitarlo, Mike Pompeo (por acuerdo con Trump) ha nombrado a Elliott Abrams como enviado especial para los asuntos con Venezuela. Abrams fue subsecretario de Estado en el gobierno de Reagan, se desempeñó como asesor adjunto de seguridad nacional del expresidente George W. Bush y antes de ser nombrado era investigador sobre temas de Medio Oriente en el Consejo de Relaciones Exteriores de Washington, DC. Su papel como geo-estratega es evitar que Rusia y China fortalezcan a Maduro y se posesionen en Venezuela, rica en petróleo y minerales.
Si Estados Unidos logra su cometido y derroca a Maduro se habrá posesionado nuevamente en América Latina, tendrá una mejor posición en Florida y por ende el Senado. La Unión Europea habrá cumplido con su mandato legal y demostrar que en temas de política exterior las discusiones sobre el Brexit no afectan la homogeneidad con Gran Bretaña. Rusia y China seguirán en los límites de su geopolítica. Y, México habrá logrado nuevamente definir sus criterios de política exterior conforme el Articulo 89 Fracción X de la Constitución Mexicana.
