“El Desafío de la Integridad”: Impresiones y Reflexiones del Foro 2017 de Integridad y Anticorrupción de la OCDE
En los últimos años ha ganado aceptación el término integridad, como una forma positiva de referirnos al combate a la corrupción. Gobiernos y Sociedades se ponen de frente al reto de superar las contradicciones entre las prácticas y sus normas.
Como explicó Carlos Santiso en la presentación del Observatorio de la Corrupción en Chile, la corrupción ha cambiado, ya no basta la clásica definición que establece que es el abuso del poder para obtener beneficios privados2. Esto tiene que reconocerse. La corrupción es ahora captura del Estado, la capacidad de individuos o grupos para instrumentalizar las instituciones del Estado a su favor: a través de licitaciones, tráfico de información privilegiada, evasión fiscal, omisión intencional de la sanción para garantizar impunidad, legislación a modo, entre otras formas de lo que yo llamo, redes de corrupción.
Es natural que una creciente percepción de la corrupción, que parece plenamente justificada, pone el tema anticorrupción en uno de los más altos puestos de la agenda pública. Pero, al pensarlo cuidadosamente siento que el concepto integridad no debería reemplazar el imperativo de la ética.
El artículo se inspira en algunas de las propuestas surgidas en el reciente Foro 2017 de Integridad y Anticorrupción de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, realizado del 27 al 29 de marzo de 2017 en la sede de dicha organización en París. En la parte final del texto volveré a la reflexión sobre ética e integridad.
El Foro 2017, como otros eventos semejantes, está compuesto por algún acto protocolario, algunas conferencias magistrales y organizado en mesas temáticas de discusión.
La inauguración contó con la moderación del Secretario General de la OCDE, José Angel Gurría y los mensajes del Primer Ministro de la República de Eslovaquia, Robert Fico, el Vicepresidente de Nigeria, Prof. Yemi Osinbajo y Daniel Kaufmann, a nombre del Grupo multidisciplinario de alto nivel sobre anticorrupción e integridad.
El Primer Ministro Fico fue uno de los varios expositores que insistieron en la importancia de la ética y de los valores, la necesidad de ir más allá de la ley. Realmente este llamado fue insistentemente repetido por expositores de las más diversas procedencias. Más de uno, acudió a la cita de Douglas Frantz quien dijo que “No hay curva de aprendizaje para un timón moral”, esta es una lucha cotidiana
El primer panel de alto nivel se armó con representantes del sector público, privado y social para tratar los “Costos reales de la corrupción: desigualdad, exclusión y desilusión”. Por parte del sector público, se contó con la distinguida participación de la Maestra Areli Gómez González, Secretaria de la Función Pública, quien expuso las características del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción de México.
La organización del Sistema es un tema que para nosotros se ha vuelto familiar. En este Foro suscitó un gran interés, considerando la cantidad de preguntas que fueron dirigidas a la Secretaria. De su intervención, destaco algunos de sus planteamientos más inspiradores: ver el sistema como una co-creación, que otorga el papel central a la ciudadanía, no sólo por dejar en manos ciudadanas la Presidencia del Consejo Coordinador del Sistema, sino porque requiere la corresponsabilidad, el trabajo en conjunto, la denuncia ciudadana, todo ello para suscitar un cambio cultural de las malas prácticas. Otra vertiente de esta participación ciudadana es la participación del Consejo Coordinador Empresarial que ayuda a que tengan certeza de sus inversiones, para ello se va a actualizar Compranet para dar más transparencia y que todos los ciclos de adquisiciones sean públicos. También a nivel nacional, se insiste en la importancia de la ética, a la luz del anuncio que hizo la Secretaria de la renovación de los Códigos de Ética. Tareas en las que OCDE contribuirá.
Las principales preocupaciones en la agenda de OCDE radican en la implementación de políticas antisobornos en la inversión extranjera que, como sabemos, han sido objeto de esta organización desde el año 1997 en que se realizó la Convención Antisoborno3. La globalización y liberalización del comercio y la inversión internacional, así como la privatización de empresas públicas, generó condiciones propicias para que se extendiera el soborno como una forma de sacar ventaja en la inversión y el comercio internacionales. La OCDE ha venido trabajando con los países para orientar la reforma de su legislación y sus instituciones para endurecer los controles y homologar los criterios a fin de que exista una recíproca persecución del soborno a servidores públicos.
Esta problemática implica la participación en la corrupción no sólo de los servidores públicos que son corrompidos, sino también de los particulares (empresas e individuos) que corrompen con el interés de sacar ventajas del sector público a cambio de mayores utilidades en el mercado. Es por ello que en el Foro 2017, como en eventos anteriores, se ve una importante participación de representantes del sector privado.
El año 2009 la OCDE amplió su trabajo mediante un conjunto de recomendaciones en torno a temas anticorrupción, vigilancia del crédito, multinacionales y manejo de riesgos4. En ese sentido, uno de los temas más interesantes en el último Foro fue la participación de los órganos autónomos.
Los Bancos Centrales han pasado a regularse como organismos independientes en aras de las tasas, así como el financiamiento en el sistema monetario y financiero. Pero subsiste, como explicó Gary Pflugrath un doble papel de los empleados de v estos bancos, pues en la práctica son funcionarios públicos y deben estar sujetos a la posibilidad de impeachment, en especial si tienen -como el Gobernador- un mandato fijo nombrado por el parlamento. Otra dimensión que no debe quedar al margen son todas las obligaciones de transparencia y precisión de los informes que emitan.
Otro de estos organismos son las comisiones nacionales que protegen la competencia económica, como Karin Lunning, Directora de la Autoridad Sueca de Competencia. En su exposición, abordó la pregunta cómo gestionar el conflicto de interés o una injerencia política sobre su organismo. Existe una percepción de que la independencia política es un requisito previo para la autoridad de competencia. Al respecto, siguiendo las orientaciones de la OCDE en Suecia se busca la imparcialidad, no aceptar que se les den instrucciones, el respeto a las obligaciones de publicación de informes sin influencia política y los empleados tienen que abstenerse del conflicto de interés. Estructuralmente se requiere contar con recursos técnicos y financieros, así como protección jurídica a sus funciones, libertad para contratar al personal, así como sanciones, que incluyen el despido si se descubre un conflicto de interés, aunque hay medios para resolver litigios. Una premisa muy interesante en su exposición es que “la transparencia, garantiza la independencia”. Ello ha conducido en su país a que los ciudadanos hagan muchos reclamos de información y que en general, obtienen acceso a los documentos.
Tanto Lunning como Jean-Yves Ollier, Director General de la Comisión Reguladora de Energía de Francia coincidieron en una idea que también para mi es indispensable defender, esto es, que no puede haber un organismo público autónomo que no esté sometido a un mecanismo de rendición de cuentas.
No se puede aceptar que las autoridades de regulación carezcan de obligación de rendición de cuentas. Hablando en primera persona Lunning reconoció: “Somos responsables de rendir cuentas al gobierno y al público”.
Ollier fue todavía más audaz en su planteamiento: “Sin responsabilidad de rendición de cuentas, no hay independencia. Hay que asumir responsabilidad de la implementación, explicar el uso de recursos y el impacto de las políticas. Eso se hace mediante informes al Parlamento, que se pongan a disposición del público en general”.
En la Recomendación del Consejo de Integridad Pública, la OCDE (2017) define la Integridad como la alineación y la adhesión consistente a; valores éticos, principios y normas compartidos, para preservar y anteponer el interés público sobre el interés privado en el sector público.
Lo que se está afirmando es que la confianza es una respuesta que se obtiene de determinadas condiciones y comportamientos positivos que la acreditan. El lugar de la ética y los valores puede identificarse si se hace una interesante pregunta: ¿el cumplimiento de la ley por parte del servidor público implica o asegura que se antepone el interés público al interés individual?
Quiero regresar al punto de partida, esto es, a la reflexión sobre el concepto de integridad. Para ello quiero recuperar ideas que también fueron expuestas en el foro de la OCDE, en particular por el fundador y Presidente Fredrik Galtung de Integrity Action, una ONG británica que está dedicada a proyectos de desarrollo social.
Su experiencia acredita la perspicacia con la que trata el tema integridad. Galtung comienza reconociendo definiciones que no nos ayudan, por ejemplo, equiparar integridad con honestidad, confiabilidad, ausencia de corrupción, congruencia entre lo que se dice y lo que se hace, cumplimiento de la ley. Aunque no son incorrectas el inconveniente que tienen es que no nos permiten operacionalizar.
Su idea es que la integridad es el conjunto de características de una organización que mejoran la confianza y justifican la confiabilidad ante los participantes. El primer elemento es dado subjetivamente, uno tiene confianza en; pero el segundo es más objetivo, pues es la condición de ser acreedor de confianza.
La operacionalización de la integridad, como propone Galtung, se desborda en cuadro dimensiones, a saber:
Rendición de cuentas: estar sujeto a que otros revisen nuestras actuaciones.
Competencia: efectividad en nuestro trabajo
Ética: actuar con honorabilidad y sentido del bien común
Control de la Corrupción. Como una tarea explícita e intencional.
La relación de estos factores se representa como una ecuación y se ilustra de la siguiente forma:
En otros momentos he tenido la oportunidad de hablar de la rendición de cuentas, de la fiscalización superior, de la ética y del Sistema Nacional Anticorrupción5, es decir, de al menos 3 de estas variables, por lo que sólo me gustaría agregar que, en México nos parece que la existencia de la Ley basta para asegurar su cumplimiento y que, en ello se garantiza también la eficacia o competencia en el desempeño. Se trata de factores que no deberían tomarse como vínculos obvios, en ello radica la contribución de esta propuesta. Cada uno debe tener sus propios objetivos, metas y actividades.
La integridad no reemplaza a la ética, como tampoco la legalidad. Cada una de éstas es necesaria y ocupa su propio ámbito. La ética es un factor de nivel más profundo.
En una sociedad plural, la ética apela a la aceptación personal de un nivel de exigencia elevado para actuar buscando siempre lo mejor. La ética busca aquellas condiciones básicas para el reconocimiento y respeto de la diversidad y de la necesidad de establecer acuerdos indispensables para la convivencia y el desarrollo.
Recientemente la OCDE adelantó un breve texto con los avances de su estudio para el Sistema Nacional Anticorrupción6 de México (que se anuncia para 2018). De este documento quiero subrayar el puesto que otorga a la relación entre integridad y ética:
“Cultivar una cultura de integridad en el sector público requiere la definición de valores comunes con los que todos los servidores públicos deben adherirse así como estándares concretos que necesitan aplicar en su trabajo diario. Los códigos de conducta son esenciales, aunque no el único instrumento para establecer y comunicar los valores de integridad a lo largo del sector público, incluyendo los de imparcialidad, legalidad, transparencia, honestidad y profesionalismo”.
En la etapa por venir, iremos viendo cómo va cobrando forma y se va insistiendo cada vez más en la introducción de criterios y valores éticos para el servicio público.
1 Alejandro Romero Gudiño. Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana; Consejero del Instituto Nacional de Administración Pública y autor de los libros, entre otros: Visión Integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción (2015) y Génesis, Evolución y Retos de la Fiscalización Superior en México (2016). Desde la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados recibió la Titularidad de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
2 Santiso, C. (2015). Los esfuerzos de Chile en materia de probidad y transparencia, desde una perspectiva internacional. http://observatorioanticorrupcion.cl//
3 La traducción al castellano de la OCDE (1997), Declaración de la Convención para combatir el cohecho
de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales, se encuentra en la liga http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ConvCombatBribery_Spanish.pdf
4 Existe un micrositio con estos instrumentos: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/oecdantibriberyconvention.htm
5 Romero A, “Capítulo VIII. Ética y Desarrollo Institucional” en Visión Integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, PGR-INACIPE-Univ. Anáhuac, México, 2015; Romero A., “El Sistema Nacional Anticorrupción y el Control Parlamentario”. Foro Jurídico, Octubre 2015.
6 OECD(2017), Integrity Review Highlights, https://www.oecd.org/gov/ethics/mexico-integrity-review-highlights.pdf
Por el Doctor en Derecho Alejandro Romero Gudiño, Titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación
