Ministra Yasmín Esquivel Mossa: Justifica que no se hayan discutido en la Cámara de Diputados las iniciativas del Plan B

VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL LUNES 8 DE MAYO DE 2023.

SEÑORA MINISTRA PRESIDENTA: Gracias, Ministro Pardo. Ministra Esquivel.

SEÑORA MINISTRA ESQUIVEL MOSSA: Gracias, Ministra Presidenta. Con relación a este tema 3, violaciones al procedimiento legislativo, yo considero que no hay la suma de infracciones que señala el proyecto.

En primer lugar, debemos tener presente, como un hecho probado, que la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados se reunió esa mañana a las nueve horas con treinta minutos de la mañana el seis de diciembre del dos mil veintidós, y acordó mayoritariamente, entre otros puntos, que ese día se presentara al pleno una ronda de iniciativas del grupo parlamentario de MORENA, quien anunció que solicitaría que se dispensaran sus trámites para pasar a su discusión y votación, entre las cuales se encontraba la relativa al decreto que hoy nos ocupa.

En mi opinión, los acuerdos adoptados en forma democrática al interior de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, que es el órgano en el cual los grupos parlamentarios establecen los acuerdos necesarios para facilitar los debates en el pleno de la cámara, tienen una importancia decisiva en el análisis de los correspondientes procedimientos legislativos, pues es evidente que, para poder discutir entre quinientas personas los numerosos temas de la agenda legislativa, es imprescindible el diálogo previo entre los coordinadores de las diferentes corrientes políticas a fin de fijar puntos de coincidencia que hagan más fácil y productivo el funcionamiento de la cámara.

Asimismo, la mecánica de subir a la sesión plenaria asuntos de urgente y obvia resolución ha sido una práctica parlamentaria reiterada en nuestro país a lo largo de muchos años, prácticamente aceptada por todos los Congresos estatales ya sea con una votación calificada, o bien, como acontece en el caso, sin que la normativa parlamentaria de la Cámara de Diputados exija requisitos de ninguna naturaleza, bastando que el asunto se califique como urgente y obvia resolución con el voto mayoritario, inclusive, en la vía económica a mano alzada para su aprobación.

La dispensa de trámites por razones de urgente u obvia resolución ha prevalecido como un instrumento imprescindible para la creación de leyes; figura procedimental que, al menos en el orden federal, nunca ha habido el intento de reformarla para condicionarla a los requisitos de fundamentación y motivación. Esa omisión de sujetar la dispensa de trámites a que las personas legisladoras funden y motiven su petición se explica porque (en mi opinión) no debemos perder de vista que los órganos legislativos tienen una naturaleza eminentemente política, ya que sus integrantes son representantes populares electos por el voto mayoritario de la ciudadanía y, por ello, tienen la necesidad de celebrar acuerdos con los demás grupos parlamentarios.

Desde la perspectiva y desde esta perspectiva, no es de sorprender que, a pesar de la continua alternancia y basta pluralidad que actualmente prevalece en los órganos legislativos nacionales, tanto los acuerdos políticos de los diferentes partidos previos a la sesión plenaria como la dispensa de trámites, sean procedimientos de uso frecuente como parte de una metodología política en la práctica parlamentaria que generan en beneficio de la sociedad destinataria de las leyes que logran su aprobación mayoritaria.

Consecuentemente, si en el caso concreto se aceptó por la mayoría de los partidos políticos, representados en la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, que en la sesión plenaria de ese día se presentarían las iniciativas anunciadas e, inclusive, se solicitaría la dispensa de trámites, me parece que, por un lado, no podemos, como Tribunal Constitucional, desconocer este acuerdo político de los legisladores; por el otro lado, que la anuencia de la mayoría de los coordinadores es signo inequívoco de su consentimiento en la forma en que se procesarían las reformas propuestas en la sesión vespertina y nosotros no debemos invadir e invalidar los compromisos del legislativo por respeto a la división de Poderes.

Como órgano político que es la Cámara de Diputados, actúa en función de la construcción de los acuerdos de esa naturaleza a fin de flexibilizar las posiciones de los grupos parlamentarios que la integran en abono a la eficiencia de los trabajos legislativos que están obligados de cara a la sociedad, por lo que considero que, en beneplácito de los coordinadores parlamentarios, expresado en la Junta de Coordinación Política, constituye una expresión a la libre y espontánea voluntad de los partidos que debe honrarse y no traicionarse aun dentro de la pluralidad que reina en la Cámara de Diputados y los ríspidos debates que muchas veces se suscitan.

En consecuencia, como Tribunal Constitucional me parece que no corresponde aceptar y respetar el acuerdo adoptado al interior de la JUCOPO, en la que la mayoría de sus integrantes acordaron favorablemente agendar en la sesión plenaria del mismo día la solicitud de dispensa de trámites de la iniciativa, pues no hacerlo implicaría invadir el campo de acción de la función política de los órganos legislativos y, con ello, prácticamente, avalaríamos la ruptura de la construcción de sus acuerdos internos, tal como lo pretenden los partidos accionantes al desconocer los que sus propios coordinadores parlamentarios pactaron previamente a la sesión del pleno de la cámara.

Lo mismo acontece con la determinación de dispensar los trámites por motivo de urgente u obvia resolución sin fundar ni motivar la solicitud, porque la norma reglamentaría aplicable al caso tampoco impone dicha obligación, ya que la fracción I del numeral 2 del artículo 82 del Reglamento de la Cámara simplemente dispone que un asunto podrá ser sometido a discusión y votación del Pleno sin que se presente el dictamen de la comisión respectiva cuando se tramite (dice la fracción I) de urgente u obvia resolución.

No podemos olvidar que, conforme al artículo 70 de la Constitución General, el Congreso de la Unión está autorizado para autorregularse, al disponer que este expedirá la ley que establecerá su estructura y funcionamiento internos, ley que no podrá ser vetada ni necesitará la promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia, lo que (sin duda) significa que, como Tribunal Constitucional, debemos ser sumamente deferentes con la figura de la dispensa de trámites, la cual se ha mantenido en el régimen reglamentario de la Cámara de Diputados sin reservas, conforme al ejercicio libre y soberano de la facultad que le entregó la Norma Fundamental para autorregularse.

Por otra parte, aun asumiendo que fuera necesario fundar y motivar la urgente y obvia resolución para dispensar los trámites de la iniciativa que nos ocupa en este caso, advierto que la Primera Sala de la Suprema Corte, al resolver en su sesión el ocho de septiembre de dos mil veintiuno el amparo en revisión 308/2020, le ordenó a la Cámara de Diputados llevar a cabo las reformas necesarias de la Ley General de Comunicación Social para superar diversas deficiencias que le impedían cumplir con el párrafo octavo del artículo 134 constitucional e infringían, a su vez, el cabal ejercicio de la libertad de expresión, inclusive, dicha Sala ordenó al Congreso de la Unión lo siguiente: “proceda a subsanar las deficiencias de la Ley General de Comunicación Social antes de que finalice el periodo ordinario de sesiones correspondiente al año dos mil veintiuno”. Y aquí cabe preguntarnos: ¿cumplir una ejecutoria que ordenó respetar el artículo 134 y la libertad de expresión acaso no constituyen temas de urgente u obvia resolución? Mi respuesta es necesariamente afirmativa: la reparación integral de una violación a los derechos humanos genera a cargo del Estado obligaciones irrenunciables que no podemos esperar.

En el caso de los órganos legislativos, una de las problemáticas que enfrenta y reviste la mayor gravedad es la lentitud que generan los consensos necesarios entre los partidos para corregir omisiones legislativas o deficientes regulaciones. En estas condiciones, o sea, más de un año que finalizó el período ordinario de sesiones de dos mil veintiuno, el Congreso de la Unión aún no había podido cumplir con la sentencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es evidente que había elementos suficientes para apreciar que el asunto claramente exigía una urgente y obvia resolución: urgente porque la Ley de Amparo dispone, en su artículo 197, que todas las autoridades que tengan y deban tener intervención en el cumplimiento de la sentencia están obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento, y obvia resolución porque mantener una violación al artículo 134 y a la libertad de expresión a través de una legislación deficiente implica incumplir con lo que ordena el párrafo tercero del artículo 1° de la Constitución, el cual dispone que el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos en los términos que establezca la ley.

Si la Primera Sala de este Alto Tribunal concedió al Congreso de la Unión tres meses para cumplir con una sentencia y al momento en que se presentó la iniciativa que nos ocupa, que fue el seis de diciembre de dos mil veintidós, habían transcurrido doce meses sin haber acatado el fallo, considero que ello revela y justifica la urgente y obvia resolución. Lo anterior tampoco es nuevo, ya que el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2005, declaró que el cumplimiento de una de sus ejecutorias sí implica una cuestión de urgente y obvia resolución y, por este motivo (en tal caso), declaró que la premura con que actuó el órgano legislativo estaba objetivamente relacionada con la necesidad de tramitar el asunto rápidamente.

Lo más grave de este caso es que, echar abajo las reformas a la Ley General de Comunicación Social por supuestas deficiencias en su proceso legislativo, significaría dejar nuevamente incumplido el fallo de la Primera Sala y, paradójicamente, mantener vivas las violaciones al párrafo octavo del artículo 134 con la consecuente lesión al ejercicio de la libertad de expresión y (lo peor) ni siquiera haber examinado el contenido de las normas con las cuales el Congreso de la Unión cumplió con la ejecutoria y reparó esas infracciones de rango constitucional, ya que seguiremos con las mismas omisiones que detectó la Primera Sala.

En otro aspecto, tampoco advierto que la circunstancia de que la diputada que solicitó la dispensa de trámites hubiera hecho suya, con algunos ajustes, una iniciativa del titular del Ejecutivo Federal, por ese solo hecho, se hubiera viciado el procedimiento legislativo, pues, conforme a la fracción II del artículo 71 de la Constitución, el derecho de iniciar leyes o decretos también compete a las personas diputadas, entre otros sujetos, por lo que de nada le impedía la legisladora presentarla a nombre propio y de su partido, dada su legitimación para poder activar el proceso de creación de leyes sin que, por otra parte, sea algo extraño que, sobre una misma temática, concurran varias iniciativas de distintas personas, por lo que (en mi opinión) debemos estar al procedimiento pactado en la Junta de Coordinación Política.

Tampoco coincido con el contenido de la iniciativa que hubiese sido desconocido por las personas legisladoras, pues, de conformidad con el numeral 4 del artículo 65 del Reglamento de la Cámara, cuando se requiera que algún asunto sea tramitado como urgente u obvia resolución deberá señalarse expresamente, al momento en que sea registrado ante la Junta de Coordinación Política, quien deberá circular entre los grupos parlamentarios el documento en archivo electrónico o impreso con el contenido de la propuesta, lo cual implica que, si los grupos parlamentarios que integran dicha junta conocieron y aprobaron por mayoría la inclusión de la iniciativa en el orden de día de la sesión de esa mañana, fue porque tales grupos parlamentarios tuvieron conocimiento de su contenido desde que sesionó la JUCOPO, pues de otra forma no lo hubiera aprobado. Por virtud de dicho acuerdo, tampoco adquiere relevancia el hecho de que se hubiera publicado en la Gaceta parlamentaria a las veintidós horas y, a su vez, modificada a las veintitrés horas con seis minutos el seis de diciembre de dos mil veintidós, pues, en este caso, la dinámica de trabajo legislativo para dar cumplimiento a una ejecutoria de amparo permite asumir que si la iniciativa que hizo suya la legisladora es prácticamente idéntica a la del Ejecutivo. Como el propio proyecto lo afirma en el párrafo 220, es claro que las personas legisladoras sí tuvieron acceso a dicho documento conforme al acuerdo matutino de la Junta de Coordinación Política.

También discrepo de la interpretación que hace el proyecto en las fracciones I y II del numeral 2 del artículo 82 del Reglamento de la Cámara, en cuanto sostiene que el asunto podrá ser sometido a discusión y votación en la sesión plenaria sin que se presente el dictamen en comisión respectivo cuando se cumplan los supuestos de ambas fracciones. En este caso, considero que el proyecto pierde de vista que ambas fracciones se refieren a dos casos distintos, sin que la letra “y” colocada en la parte final de la fracción I implique la reunión de su contenido con la fracción II, pues ambos enunciados son excluyentes entre sí para poder leerlos unidos, ya que el caso de la fracción I su contenido se refiere a un asunto que se tramite como urgente y obvia resolución; figura jurídica que está regulada para activarse en forma sumamente ágil en diversos preceptos del propio reglamento, por lo que, en todo caso, le debe leerse en forma sistemática con las demás normas que regulan este mecanismo que da celeridad a los trabajos legislativos, siendo evidente que en la confusión que (a mi juicio) incurre el proyecto surge del hecho que el artículo 82 le fue adicionada en dos mil doce una fracción III sin que se hubiera tenido el cuidado de recorrer la fracción en la letra “y”, colocada al final de la fracción I, para situarla, en buena técnica legislativa, al concluir el texto de la fracción II.

Tampoco puedo aceptar que en el Senado de la República se hubiera infringido el artículo 147 de su Reglamento por que el doce de diciembre tanto la Comisión de Gobernación como la Comisión de Estudios Legislativos Segunda sesionaron de manera individual, en lugar de hacerlo en forma conjunta, al ser comisiones unidas, pues (en mi opinión) lo único que prevé tal precepto es que las sesiones de la comisiones serán inválidas cuando no se reúna el quórum necesario, conformado por la mayoría absoluta de sus integrantes, pero no sanciona que lo hagan en forma separada, sino que solamente precisa cuando actúen como comisiones unidas. Además, de llegar a aceptarse por la mayoría del Pleno que hubo alguna infracción al precepto reglamentario citado, ha sido criterio para asignar un potencial invalidante a las violaciones acaecidas durante los trabajos de las comisiones legislativas, en términos de la jurisprudencia 117/2004, que al rubro señala: “PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO”.

Finalmente, considero que, en este particular caso, es de mayor relevancia adentrarnos al análisis constitucional de las normas reformadas y no quedarnos en una simple invalidez por supuestas trabas de procedimiento legislativo, cuyo resultado será que transcurran más años sin poder contar con reglas claras en materia de comunicación social, como ya lo exige nuestra Constitución en sentencia firme de la Primera Sala. Por ello, me parece que, en estos casos, no debe tener aplicación la jurisprudencia 32/2007, que al rubro señala: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS”; pues, en este particular caso, ya existe una sentencia que ordenó al Poder Legislativo corregir determinadas omisiones legislativas, por lo que, al cuestionarse las nuevas normas que subsanaron esas deficiencias, resulta indispensable que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cualquier caso, complete el estudio del asunto a través del análisis del contenido de las disposiciones impugnadas por vicios propios por dos razones: primera, porque la jurisprudencia 32/2007, es anterior a la reforma del párrafo tercero del artículo 17 constitucional, el cual señala que las autoridades deben privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales; la segunda razón estriba en que, de resultar fundada la violación al procedimiento legislativo, se regenerarían omisiones legislativas declaradas por la Primera Sala sin contar con un pronunciamiento de fondo que le permita saber al órgano legislativo y a los propios accionantes cuáles debieron ser los criterios que se deberán tomar en cuenta para cumplir con la sentencia y, con ello, evitar alargar innecesariamente la solución de un conflicto con posibles futuras impugnaciones.

A este respecto, considero que la tutela judicial efectiva no se logra solamente con favorecer al acceso a los medios de defensa que establezca el orden jurídico, sino adicionalmente con un pronunciamiento que solvente el fondo de la cuestión planteada y evitar, con ello, la solución final del conflicto que se postergue o, simplemente, preferir y darle prevalencia a la corrección de supuestas irregularidades de mera forma, cuyo arreglo procesal deje sin resolver el fondo de las normas impugnadas.

El presente asunto constituye una buena oportunidad para brindar eficacia y fuerza normativa al tercer párrafo del artículo 17 de la Constitución, ya que su aplicación directa le permitiría a este Tribunal Pleno abordar el análisis de los conceptos de invalidez dirigidos a cuestionar el contenido de cada una de las normas reclamadas, pues no podemos soslayar que han pasado nueve años desde que se ordenó expedir la Ley General de Comunicación Social y que tuvieron que promoverse dos amparos (uno en 2017 y otro en 2018) para reformarla, y es hora que el Tribunal Pleno no ha pronunciado un verdadero estudio de fondo sobre el contenido. Limitarse al examen del proceso de creación del decreto que reformó dicha ley general e invalidarlo por los supuestos vicios de procedimiento que se le atribuyen colocará a esta ley en una situación de mayor inconstitucionalidad de la que tenía antes de ser reclamada porque desaparecerán las normas con las cuales el Congreso de la Unión dio cumplimiento a lo ordenado por esta Suprema Corte.

Consecuentemente, no solo estoy en contra de la invalidez del procedimiento legislativo que se propone, sino (sobre todo) en contra de la falta de estudio de los demás temas planteados en las demandas porque considero que, al limitarnos simplemente a expulsar del orden jurídico el decreto reclamado sin analizar el contenido de las normas reclamadas, que es lo que realmente le interesa a la ciudadanía, se deja de cumplir con el mandato constitucional que nos obliga, en forma expresa, a privilegiar la solución del conflicto sobre formalismos procedimentales. El respeto a la división de poderes también es respetar la Constitución. Es cuanto, Ministra Presidenta.