Ante los Rotarios, Alejandro Romero Gudiño Propone una Política de Estado Anticorrupción

Ante el pleno del Club Rotario Internacional Plateros–Centro Histórico, de la Ciudad de México, el distinguido académico y alto funcionario de la Auditoría Superior de la Federación, Doctor Alejandro Romero Gudiño, expuso la tesis de su nuevo libro: “Control Parlamentario de la Fiscalización y Agenda para la Política de Combate a la Corrupción”, editado recientemente por la propia Cámara de Diputados, el Instituto Nacional de Administración Pública, la Universidad de Alcalá, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y otras instituciones de alta categoría académica nacionales e internacionales.

Los Rotarios escucharon con atención los planteamientos del Doctor Alejandro Romero Gudiño y reconocieron el esfuerzo realizado para la edición de esta obra literaria y científica que constituirá la base técnica y jurídica para la construcción de una amplia política de Estado anticorrupción.

 

Opinión del Diputado Jorge Carlos Ramírez Marín, Presidente de la Cámara de Diputados

Tengo el gusto de presentar a ustedes esta obra que muestra un enorme compromiso por mantener vivo el espíritu y la agenda necesaria para impulsar el combate a la corrupción.

Es estimulante encontrar que existe un trabajo tan comprometido de parte del Titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación en la Cámara de Diputados, que no se ha quedado en el recuento o en la esquematización de discursos sino en la búsqueda de caminos que prolonguen el impulso que tiene actualmente la agenda anticorrupción.

Con la rendición de cuentas la sociedad gana muchísimo porque se suscita la confianza y la participación de la sociedad y se amplían los márgenes de gobernabilidad política.

La lectura de este libro transmite vivamente la preocupación del autor por extender el campo de conocimientos sobre los temas de su obra, hacer propuestas originales que son respetuosas de los avances alcanzados, que reconocen los esfuerzos hechos y, al mismo tiempo, se mantienen en una constructiva tensión crítica en favor de lo que se tiene que seguir haciendo para la consolidación y adecuación de nuestras instituciones.

Se trata de una obra innovadora porque se propone la implementación longitudinal de las acciones que contribuyan a la integridad y el reforzamiento de la fiscalización superior mediante una impostergable y trascendente intervención de la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus facultades en la materia.

Son dignos de reconocimiento los hallazgos que este trabajo ha logrado mediante una investigación interdisciplinaria que ofrece pautas útiles para que los diferentes participantes en el Sistema Nacional Anticorrupción potencien más su trabajo.

Su autor propone una agenda para la política de Estado de rendición de cuentas y combate a la corrupción, por lo que con datos sólidos en todo momento, con fundamentos, se inserta este libro en la dinámica que ha generado el Sistema, en el cual, cabe decirlo, esta lxiii Legislatura ha sido muy activa.

También hay que destacar la imparcialidad en el sentido político con que se presentan los resultados y se reconocen los aportes de los diferentes legisladores y fuerzas políticas que han trabajado e intervienen en la creación y funcionamiento del Sistema.

Estos son temas que tienen que estar en el más alto nivel de preocupación de los actores políticos, pues son asuntos que duelen a la sociedad, donde existen sectores que sufren los efectos de la conducta equivocada de algunos malos elementos.

Resulta que tanto la corrupción como la falta de transparencia tienen altos costos en detrimento de la competitividad de nuestro país. Mientras que en otras partes vemos que los países atraen inversiones y superan sus niveles de educación y desarrollo gracias a una cultura de integridad,

en nuestro país esta sigue siendo todavía una de nuestras debilidades.

Cuánto podríamos alcanzar si diéramos un salto, tanto en términos desanciones a la corrupción, como en ese cambio de mentalidad respecto

de la reproducción de la corrupción. En este tema hay que ser intransigentes. Así como con el de transparencia, no sólo porque es derecho de

todos los mexicanos el disponer de información sobre el ejercicio de la administración, sino a contar con autoridades de su confianza que propicien su participación.

Si queremos que México crezca al ritmo que necesita y genere oportunidades para los jóvenes, en el que todos sepamos que somos cada día menos corruptibles, entonces tenemos que mostrar disposición de encontrar todas aquellas ideas, de incentivar la creatividad de obras intelectuales como esta que, en la medida en que puedan ponerse en práctica, tendrán grandes beneficios en la calidad del gobierno en un plazo no tan largo.

Felicito la eficacia en el trabajo académico de Alejandro Romero Gudiño, quien ha logrado alimentar la reflexión y discusión sobre estos asuntos mediante una comunicación clara, directa, constructiva, con propuestas abundantes y pertinentes.

Finalmente, pondero que la Comisión de Vigilancia esté propiciando trabajos de innovación parlamentaria e igualmente felicito a la Unidad de Evaluación y Control de que esté haciendo difusión de los productos que genera para la mejora en la rendición de cuentas.

Dip. Jorge Carlos Ramírez Marín

Presidente de la Cámara de Diputados LXI y LXIII Legislaturas

Comentario del Diputado Luis Maldonado Venegas, Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación y Presidente de la Academia Nacional de Historia y Geografía de la UNAM

Saludo la iniciativa del Dr. Alejandro Romero Gudiño de continuar el empeño que lo ha caracterizado por estudiar el tema del control parlamentario de la fiscalización superior y difundir, a través de esta obra, valiosas propuestas para perfeccionar nuestro sistema.

Quiero destacar que, teniendo a la Cámara de Diputados como cámara de origen, en la actual legislatura se aprobó la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación que viene a adecuar los procesos de auditoría superior a las exigencias del Sistema Nacional Anticorrupción.

Un buen diseño de las funciones y procesos del sistema era condición para darle viabilidad a la reforma constitucional en materia de anticorrupción, que despierta enormes expectativas en la sociedad mexicana para superar los enquistados vicios de la componenda y el contubernio.

Hay un gran significado político en el hecho de que la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación haya sido aprobada por unanimidad, lo que pone en evidencia el consenso político en torno a este tema, dejando atrás las diferencias que caracterizaron el proceso de reforma constitucional, que no eran sobre el fondo, sino sobre el diseño del sistema.

Era necesaria la creación de esta Ley para dar contenido a los tres sistemas que se conjugan como resultado de la reforma constitucional: el de fiscalización, el de anticorrupción y el de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales. En conjunto hablamos de 11 Leyes que vienen a cumplir este papel, siendo una de ellas la que tiene aplicación en el ámbito de la fiscalización superior que atañe en mayor medida a los intereses de este libro.

La participación, tanto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, como de la Unidad de Evaluación y Control, en el Sistema Nacional Anticorrupción gira en torno a ésta y otras disposiciones legales, ya que la Ley General de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos tiene aplicación en lo que corresponde a la supervisión de la conducta de los funcionarios de la Auditoría Superior de la Federación, quienes están también sujetos a un régimen de rendición de cuentas. Adicionalmente, a través de la Ley del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se dispuso la intervención de la Comisión en el proceso de nombramiento de los Titulares de los órganos de control interno de algunos organismos con autonomía constitucional. Tocando a la Comisión que tengo el privilegio de presidir, el cumplir este mandato por primera vez.

Alejandro Romero Gudiño ha centrado su interés en la importancia que tiene el control parlamentario de la fiscalización superior. Esta definición hace referencia al hecho de que, en un régimen de poderes divididos, corresponde a la representación popular ser receptora de la razón y cuenta que da el gobierno del uso de los recursos públicos.

Esta es una idea que Montesquieu acrisoló al formular la doctrina de la división de poderes. Para él debía existir una distribución jurídica de funciones que da lugar a la conocida separación entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Latía en ello la preocupación por evitar el abuso del poder y proteger la libertad individual, según formuló: “En un Estado, es decir, en una sociedad en la que hay leyes, la libertad sólo puede consistir en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a hacer lo que no se debe querer”.1

Desde luego, Montesquieu no sólo tenía en mente que esta división debilitara al poder para proteger la libertad individual, sino que fuera efectivo y por ello, tenía que existir una colaboración entre los Poderes, especialmente el Legislativo y el Ejecutivo, pues el primero tiene la facultad de examinar las acciones del Ejecutivo y, si encuentra que hubo una transgresión al orden legal por parte de su titular o sus ministros, puede ejercer acciones sancionatorias, así como, por su parte el Ejecutivo puede vetar alguna ley.

1 Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Madrid, Alianza, 2003. p. 204.

Estos esquemas de pesos y contrapesos, o de control del poder conduce necesariamente a la rendición de cuentas.

En México están históricamente arraigados los mecanismos de control parlamentario, pues ya desde 1824 se señalaba en la Constitución que al Congreso le era propio “Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión, y tomar anualmente cuentas al gobierno” (Artículo 50, fracción VIII), ese mismo año se creó la Contaduría Mayor de Hacienda. Posteriormente, en 1877 se estableció en la Cámara de Diputados una Comisión Inspectora de la Contaduría Mayor de Hacienda, antecedente de la actual Comisión de Vigilancia.

Los antecedentes históricos siempre nos ayudan a entender los propósitos esenciales que se pretendieron al crear una institución y cómo, con el paso del tiempo, son esos mismos objetivos los que justifican una adecuación congruente respecto de los organismos que son objeto de estudio para el Dr. Romero.

En efecto, una sociedad más participativa y crítica busca instituciones eficaces que favorezcan no sólo la democracia, sino la gobernanza pública. No sólo interesa dar seguimiento puntual de cada peso, sino de valorar el beneficio que se saca de la inversión de ese peso en la creación de bienes y servicios públicos.

Todos estos temas encuentran un tratamiento pertinente y constructivo en el libro que está en manos del lector. Se trata de cinco capítulos; el primero de los cuales hace una relación, en parte conceptual y, en parte, como una breve crónica de la corrupción como problema y como objetivo de políticas públicas.

El capítulo explica el resultante de la reforma constitucional en materia de anticorrupción y la emisión de la legislación secundaria que conjuga los tres grandes sistemas de control del poder.

El capítulo segundo es de una enorme riqueza. En él tenemos una fundamentación del control parlamentario como herramienta para el control del poder. Romero Gudiño elaboró una amplia búsqueda de referentes tanto históricos, como políticos y jurídicos, nacionales e internacionales, de acuerdo con los cuales se hace patente la necesidad de incorporar al diseño del Estado figuras de rendición de cuentas que descansen en la representación popular. Pero no sólo es una necesidad teórica, sino una tendencia que está arrojando buenos resultados en México y en el mundo.

Como se trataba de documentar los aportes que se obtienen del control parlamentario de la fiscalización superior, el autor se abocó en los capítulos tres y cuatro a documentar exhaustivamente las contribuciones que hace este sistema en México y en el mundo, dedicando cada uno de los capítulos mencionados a estas dos delimitaciones espaciales.

En México nos referimos a la evolución que ha tenido el sistema nacional de fiscalización desde que se creó la Auditoría Superior de la Federación en el año 2000 y la Unidad de Evaluación y Control, como entidad técnica auxiliar de la Comisión de Vigilancia. Así, se reconocen importantes contribuciones de esta interacción que no se tendrían si no hubiera un necesario diálogo y colaboración entre la entidad auditora y la de representación. Mejoras en la cobertura de la fiscalización, presiones para una mejor implementación de planes y programas por parte del Ejecutivo, adecuaciones legales, generación de conocimiento, entre otras, son capitales que se pueden contabilizar de nuestro trabajo.

A esta valoración quiero agregar la importancia que tiene que la actual Comisión de Vigilancia de la ASF refleja la pluralidad de composición de la Cámara de Diputados, pues se encuentran en ella todas las fuerzas políticas, incluso el primer diputado de extracción independiente. Además, sus integrantes se distinguen por sus perfiles experimentados, su profesionalización y su profesionalismo.

En el concierto internacional sobresale el estudio de datos duros, con el que el Dr. Romero puede presentarnos doce hallazgos respecto a la importancia que tiene la fiscalización superior y su control por parte del órgano de representación social, en favor de la eficacia de los gobiernos y la creación de confianza pública en las instituciones.

Diferentes variables económicas y sociales se pusieron a revisión para evidenciar aquellas que tienen un mayor efecto sobre una fiscalización eficaz. Entre ellas están la independencia del órgano fiscalizador, por un lado y, por otro, el trabajo de comunicación y de comparecencia pública en el seno de la Comisión de evaluación de la fiscalización superior.

Este recorrido se corona con una prolífica agenda para mejorar la fiscalización superior y un programa recomendado para el sistema nacional anticorrupción, donde encontré más de 25 innovadoras ideas para sacar más provecho de las instituciones que hemos creado, como he dicho, muchas de ellas en la actual Legislatura.

Celebro que varias de las propuestas que aparecen aquí para la sistematización de una agenda para la política de Estado para el combate a la corrupción, hayan surgido de un grupo de discusión académica que tuve la oportunidad de convocar.

Quiero destacar algunas notas del amplio currículo del autor de esta obra.

Alejandro Romero Gudiño es egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana (UP), con la distinción summa cum laude; tiene el Posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas otorgado por la Universidad de Alcalá, España, y la Academia Internacional de Ciencias Político Administrativas y Estudios de Futuro; cuenta con varias especialidades, entre ellas Derecho Constitucional y Administrativo (UNAM), Derecho Financiero (UP), Derecho Corporativo (UP) y en Teoría y Práctica de la Rendición de Cuentas, Auditoría y Fiscalización Superior (INAP); ostenta el Certificado Profesional en Contabilidad y Auditoría Gubernamental, por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos.

Romero Gudiño es Vicepresidente de la Academia Mexicana de Derecho Internacional y pertenece a los claustros doctorales de las Universidades Anáhuac México, Panamericana y del Instituto Nacional de Administración Pública. Es autor de los libros Innovación Judicial, publicado por la Editorial Porrúa y la Universidad Panamericana. Visión Integral del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, editado por INACIPE y la Universidad Anáhuac, Génesis, evolución y retos de la fiscalización superior en México, cedip-Cámara de Diputados.

En su actividad laboral ha destacado como: Subdelegado Jurídico y de Gobierno en Benito Juárez, Distrito Federal; Director Jurídico en Banrural; Director Adjunto de Servicios Jurídicos en Conacyt; Director General de Asuntos Jurídicos en el Consejo de la Judicatura Federal y Subcontralor de Asuntos Jurídicos en la Contraloría General del IFE. Actualmente es el Titular de la Unidad de Evaluación y Control (uec) de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados, electo por el Pleno de la LXI Legislatura para el periodo 2011-2015 y con prórroga de este nombramiento para el periodo 2015-2019, votado por el Pleno de la LXII Legislatura.

La cultura de rendición de cuentas es necesaria para la salud del Estado, es asimismo demandada por la sociedad que no sólo quiere tener elementos para confiar en sus autoridades, sino que además le reporta condiciones para una participación en los asuntos públicos, de ahí que tiene que ser bienvenida una obra como esta, con tan sólida fundamentación y con propuestas tan actuales y pertinentes.

Diputado Luis Maldonado Venegas

Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación

Presidente de la Academia Nacional de Historia y Geografía de la UNAM

Comentario del Lic. Carlos Reta Martínez, Presidente del instituto Nacional de Administración Pública

En la agenda prioritaria de nuestro país se sitúa de manera central el tema analizado en esta obra: “el combate a la corrupción y el control parlamentario de la fiscalización”, por lo cual me entusiasma participar realizando el proemio de la misma; sobre todo porque ha sido elaborada por uno de los más importantes especialistas en la materia, Alejandro Romero Gudiño.

Sin duda, es muy oportuno mantener el análisis y el debate abierto en torno a los grandes desafíos que se plantean a nuestro gobierno y sociedad, sobre todo cuando se llevan a cabo acciones que buscan resolver complejas y urgentes problemáticas.

Como el mismo autor lo expresa, esta obra constituye la continuación de los trabajos previos sobre fiscalización superior en México y el Sistema Nacional Anticorrupción, que ofrecieron una visión integral del caso mexicano, mientras que en el presente trabajo se busca extender el estudio al contexto internacional, que en cierta medida explica las grandes tendencias que inciden en los estados nacionales.

Es de resaltar que en este documento se integran datos de 201 entidades de fiscalización de países que han estado siendo analizados por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (intosai).

Para iniciar, como es procedente, en el primer capítulo se realiza una revisión a la idea de corrupción, destacando las particularidades que la distinguen en nuestro tiempo, además de que se enlistan y explican los principales factores causales que la producen.

Así se recurre al análisis de uno de los principales mecanismos institucionales que se han creado para realizar la fiscalización con el fin de prevenir el abuso y excesos de los servidores públicos en México: la Contaduría Mayor de Hacienda. Y en una travesía sintética se aborda su transformación hasta convertirse en la Auditoría Superior de la Federación; lo mismo que la normatividad, políticas y programas que han existido en México para combatir la corrupción, hasta llegar al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) que como señala Romero Gudiño, “es una oportunidad

que favorecerá el surgimiento de nuevas áreas de cooperación entre diversas instituciones” y “la suma de esfuerzos del Estado para enfrentar el fenómeno de la corrupción con un enfoque multifactorial”.

De este modo, el SNA es analizado desde su creación con la reforma constitucional en materia de corrupción del año 2015, en tres facetas que se distinguen como sigue: Ley general del Sistema Nacional Anticorrupción, la coordinación entre el sistema nacional y los sistemas estatales, y la persecución ya no a los hechos de corrupción sino a las redes.

Así que se mencionan y describen a los actores del SNA (lo mismo que los procesos de nombramiento) y su tarea dentro del sistema para llevarnos a reflexionar sobre su situación actual y los retos que tiene que enfrentar de cara a su funcionamiento pleno.

Por su parte, el capítulo dos, que trata el control parlamentario de la fiscalización superior, aborda la división de poderes como medio de control del poder, no obstante este esquema se observa desfasado por las complejidades del mundo moderno y por lo cual, explica, han surgido los organismos independientes. De allí se parte al desafío del control parlamentario para lo cual primero explica qué entiende como fiscalización, cuáles son sus elementos básicos y los prerrequisitos para que dicha función pueda verificarse, resaltando que la independencia es un factor crítico. Y, del mismo modo, se aborda la situación del control parlamentario en México.

De aquí el autor nos conduce a la revisión del control parlamentario a nivel internacional, pues uno de los grandes objetivos de este trabajo es analizar los niveles de independencia de las entidades fiscalizadoras en el mundo, un tema de interés central para la intosai, organización de la que se desprenden los estándares y bases normativas y de coordinación internacional.

El examen de los casos en este ámbito se manejan como grupos de países, así que se nos presentan catalogados en dos grupos, el modelo Westminster (en el que se ubica México) y el modelo francés o tipo “Corte de Cuentas”.

El capítulo tres ofrece una revisión a la evaluación y control de la fiscalización superior enmarcados en el Sistema Nacional Anticorrupción, a través principalmente de la Unidad de Evaluación y Control de la ASF.

A continuación se abordará el control parlamentario de la fiscalización en el ámbito internacional que se inicia explorando el origen y funciones de la intosai, junto con las acciones que realizan otras organizaciones internacionales (Banco Mundial, OCDE, ONU, Transparencia Internacional) que llevan a cabo labores dirigidas a fortalecer el control parlamentario, para posteriormente elaborar una matriz de 201 países y 75 variables con el fin de mapear en qué países se cumple la condición de autonomía de la función de auditoría.

Entre los diferentes hallazgos de este trabajo se puede resaltar que los mejores resultados se desprenden del modelo Westminster y que países con niveles más altos en el índice de Fiscalización y Control Parlamentario, al menos aparentemente lograron mejorar en sus índices de Percepción de la Corrupción y viceversa.

Como resultado del trabajo efectuado en los primeros cuatro capítulos finalmente, el capítulo cinco nos ofrece una Agenda para establecer una política de Estado de fiscalización superior y combate a la corrupción que propone un Plan de Trabajo en el que se hace una redefinición de la corrupción y se presenta un nuevo enfoque para entenderla y medirla; para transversalizar la lucha contra la corrupción; que en síntesis se traduce en el rediseño de tres sistemas institucionales como son el penal, el jurisdiccional y el de fiscalización superior.

Como es patente, esta obra está pletórica de análisis e información que son indispensables para entender lo que tenemos y lo que necesitamos para combatir la corrupción de forma efectiva. No tengo duda de que este trabajo constituye un nuevo aporte que será de gran utilidad para continuar avanzando en la intelección de las complejidades a las que se

tiene que enfrentar la búsqueda e implementación de soluciones dirigidas a lograr avances sustantivos en el combate a la corrupción, y no sólo

ello sino que servirá de valioso material de análisis para todo aquel que esté interesado en conocer el tema.

Los exhorto a su profunda lectura que sin duda permitirá entender mejor las características y desafíos de las instituciones, así como las vías que hagan posibles progresos efectivos en la lucha contra la corrupción.

 

La amplia exposición del funcionario y académico Doctor Alejandro Romero Gudiño fue recibida con una ovación por los integrantes del Club Rotario Internacional Plateros–Centro Histórico de la Ciudad de México, presidido por el Doctor y Lic. Félix Araiza Borboa.

 

Por Lic. Mauro Jiménez Lazcano, Director General de Revista Macroeconomía.