La Estrategia Nacional de Energía y la posible Reforma Energética

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De acuerdo con los estudiosos del tema, Pemex ha sufrido tres reformas, contrarreformas con mayor precisión, en las últimas tres décadas.

La primera, de Salinas a finales de los ochenta, fragmentó la empresa estatal, reclasificó la petroquímica básica, para dejar en seis a los anteriormente 72 productos que eran exclusividad de Pemex; y abrió la autogeneración de electricidad a la producción independiente.

La segunda, con Zedillo, en 1995, en medio de la crisis, hipotecó las  exportaciones petroleras y poco después abrió los proyectos de infraestructura con participación privada y registro diferido en el sector público: los famosos PIDIREGAS que han endeudado a la nación en cerca de 100 000 millones de dólares. También abrió la producción y distribución de gas al capital privado, por supuesto al extranjero en primera fila, y devolvió al capital extranjero los ferrocarriles y aceleró la desnacionalización de la industria eléctrica.

Los gobiernos de la decena perdida, del panismo, con Fox y Calderón recibieron los mayores recursos petroleros de la historia. El precio internacional del crudo pasó de alrededor de  diez dólares con Zedillo a cien dólares con Calderón; por exportaciones se recibieron miles y miles de millones de dólares, más de tres veces lo que se recibió en el boom petrolero de López Portillo; y el petróleo cubre más de la tercera parte del presupuesto nacional, que cada año, como gustaba presumir Calderón, era el más alto de la historia.  Fox con los contratos de servicios múltiples, anticonstitucionales, aceleró la privatización del gas

La tercera reforma fue la de Calderón en 2008, permitió la participación del capital privado, nacional y extranjero, en actividades exclusivas del Estado. Un grupo de investigadores comprometidos, encabezados por Sarahí Ángeles del IIEc, de la UNAM, estudió durante más de un año las implicaciones de esta reforma que mutiló la soberanía nacional y concluyó, como señala en la presentación del estudio:

“La Reforma Energética promovida por el gobierno de Calderón en 2008, constituye la culminación de un largo proceso de intervención de Estados Unidos, de su capital financiero y corporaciones trasnacionales en la determinación de las políticas, tratados, acuerdos y alianzas con el Estado mexicano […] Como afirmó en 1946 Spruille Braden, subsecretario de Estados Unidos para Asuntos Latinoamericanos, vuelven victoriosas las corporaciones petroleras extranjeras a la explotación del petróleo mexicano”.1

La contrarreforma de Calderón fue “[…] un paso trascendental en la profundización del proceso de privatización de la industria petrolera, eléctrica y del gas […] al permitir la entrada de la inversión privada a las actividades núcleo de la industria petrolera, la exploración y explotación, mediante contratos de servicios integrales (incentivados) por medio de leyes secundarias violatorias de la Constitución”.

Actualmente todas las actividades se dan al capital privado, vía los contratos múltiples, la subcontratación. Toda la inversión de PEMEX está. además, sustentada en deuda.

Ahora, la Estrategia Nacional de Energía 2013-2017, elaborada por la Secretaria de Energía (SENER) y presentada en un documento de 73 páginas, fue aprobada mayoritariamente en el Senado, sin gran discusión, y a partir de un dictamen que mal resumió y mal presentó, desde su redacción, dicha estrategia nacional.

La estrategia, en su documento original, del cual partimos, plantea dos objetivos estratégicos: crecimiento del PIB e inclusión social, a partir de cuatro medidas de política energética (transporte, almacenamiento y distribución; refinación, procesamiento y generación; producción de petróleo y transición energética) y tres elementos de integración (sustentabilidad del sector, eficiencia energética y ambiental y seguridad energética). Todos ellos desarrollados a través de 21 temas estratégicos que contienen, cada uno, sus líneas de acción.

Presenta un diagnóstico simple que señala un crecimiento mayor de la demanda respecto a la producción, tanto en petróleo, como en petrolíferos; en particular, reconoce que el consumo de electricidad ha aumentado más que la producción de energía y que el Producto Interno Bruto. La generación eléctrica está sustentada en su mayor parte en el gas. A pesar del incremento en la  inversión en los últimos dos sexenios, ha bajado la producción de petróleo y de reservas y la de petrolíferos apenas si aumentó 0.7% frente a una demanda que lo hizo entre 3.3 y 5%. Reconoce, que la cadena de producción petroquímica está rota. La infraestructura es insuficiente, el sistema de ductos es deficiente e insuficiente; aumentó la generación eléctrica de ciclo combinado pero no la infraestructura del gas.

Por lo tanto, “México se ha convertido en importador neto de gasolinas, diesel, turbosina, gas natural, gas licuado de petróleo (L.P.) y petroquímicos; además, muchos de los sistemas de transporte de energéticos presentan signos de obsolescencia, capacidad insuficiente, problemas de integridad física y, en general, se cuenta con pocas rutas de transporte por medio de ductos que provean vías alternas de abastecimientos o que puedan expandirse hacia áreas del territorio nacional que hoy no se encuentran atendidas.” (p.4).

Plantea la necesidad de la diversificación de fuentes primarias para alcanzar la transición energética, pues ya está definido el objetivo de lograr para 2024 que más de la tercera parte de la energía sea generada con energías renovables. Finalmente plantea alcanzar la seguridad energética.

Tema central de la estrategia es la creación de la infraestructura necesaria, a nivel nacional, para el transporte, almacenamiento y distribución del gas natural, tanto por su importación creciente como la que se necesita para que la energía eléctrica generada por fuentes alternativas, no renovables, como la aeólica, puedan ser trasmitidas por el sistema nacional de distribución, por lo que se requiere de “redes eléctricas inteligentes”. Para logar que el servicio de electricidad llegue a toda la población se requiere tanto nueva infraestructura como la generación de energías no renovables en esos lugares.

Respecto a la producción de petróleo se plantea, fundamentalmente, incrementar la tasa de restitución de las reservas, pues lo más que se ha alcanzado en los últimos años es restituir lo que se consume. Se señala que las reservas de crudo están en campos complejos y se destaca la potencialidad del gas shale, de lutitas, eje de la llamada transición energética. Y, sin el énfasis dado en el sexenio anterior al tesorito de las aguas profundas, se considera la probable existencia de yacimientos transfronterizos.

La transición energética está centrada en el gas natural, en energías no renovables, en parte de pequeña escala, y en la nuclear.

Se plantea detonar la industria petroquímica nacional, señalando que la cadena productiva está desintegrada. En la producción básica está en manos del estado y que en la secundaria participan particulares y que es conveniente la participación de proveedores nacionales.

¿Cómo se proponen alcanzar estos objetivos? Para entender sus propuestas de líneas de acción, que seguramente se traducirán en la reforma energética, es necesario entender tres aspectos centrales de la propuesta:

1.- El diagnóstico y sus líneas de acción, parten, fundamentalmente de un análisis desde el mercado, desde la oferta para satisfacer la demanda y no desde la producción. Por ello, la misión, en la jerga de la administración, es “encauzar las fuerzas de la oferta y la demanda de energía de modo que se brinde viabilidad al crecimiento económico de México y se extienda el acceso a servicios energéticos de calidad a toda la población”.

2.- No consideran alcanzar la autosuficiencia energética como un problema de seguridad nacional, como sí es considerada en la estrategia de seguridad nacional estadounidense. Pretender alcanzar la autosuficiencia del sector: en la Estrategia se explicita, con énfasis en negritas, que “La autosuficiencia no pretende maximizar la autonomía energética o minimizar la dependencia del exterior, sino abrir la posibilidad de dominar mejor el destino energético” (p. 59.

3. La concepción de mercado cambia la soberanía nacional, la propiedad de la nación de los recursos energéticos y de su reserva exclusiva para la producción pública, por la regulación y la promoción del Estado.

Pemex se convertirá así en un promotor de la eficiencia energética, “tanto en el consumo, como en los procesos de producción”. Entre las políticas públicas que se definirán están la “adecuación de las regulaciones, inversiones, capacidades, conocimientos, tecnologías y demás elementos que, de manera concertada, balanceen una mejor sincronización entre los requerimientos energéticos eficientes del país y el óptimo aprovechamiento de los recursos energéticos. (p.2)

Una y otra vez se repite que “Para alcanzar los objetivos planteados en este documento, tanto en materia de hidrocarburos, como en electricidad, es fundamental la participación del sector privado en aquellas actividades en donde por Ley puede hacerlo”. Lo que quiere decir que ignorando lo que la Constitución estableció desde 1917, la nueva reforma implicará modificaciones a la Ley para alcanzar los objetivos de esta estrategia energética nacional.

Entre las líneas de acción del tema sobre infraestructura del gas, se propone “fomentar la participación del sector privado en el desarrollo de la nueva infraestructura de transporte de gas natural por ductos.  Adecuar el marco regulatorio para generar incentivos que permitan expandir, respaldar e incrementar la capacidad de almacenamiento.[…] Definir esquemas que promuevan el desarrollo de proyectos orientados al abastecimiento de gas natural a mercados alejados de la red de ductos.” (p.24).

A diferencia de las políticas anteriores, que una y otra vez repetían, encabezadas por Coparmex, que es más barato importar que producir gasolina, se habla de detonar la industria petroquímica nacional, hay  tomar en cuenta que por la explotación del gas en Norteamérica se espera elevar la producción de amoniaco y aumentar la oferta de etano, al mismo tiempo que se señala que hay que revertir la tendencia de las importaciones crecientes con producción nacional. Por lo que hay que “diseñar esquemas que permitan garantizar el abasto de productos petroquímicos básicos al sector productivo, a precios competitivos, a fin de que éste cuente con los insumos para detonar una mayor dinámica a la petroquímica secundaria, que es el ámbito en el que la Ley le permite participar”. (p.. 37). .

Para abastecer la demanda nacional de petrolíferos con “un balance adecuado entre producción nacional e intercambio con el mercado exterior”, hay que “Coordinar con los sectores social y privado para realizar las inversiones en aquellas actividades que son susceptibles para su participación.” (p 26). Asimismo se considera que los problemas operativos del sistema nacional de refinación no se acotan únicamente a la falta de recursos. En ese sentido se requiere una revisión profunda sobre la forma de operar en la industria: la manera en cómo está organizada; los procedimientos y la gestión operativa empleada; los sistema de procura y selección de proveedores; el grado de cultura organizacional, capacitación y motivación de su personal, entre otros factores.” (p. 31).

Por lo que las líneas de acción (p. 31 y 32), son para incrementar eficiencia, identificar, promover, y aprovechar las áreas en las que legalmente puedan participar el sector social y privado, como proveedores externos de servicios tales como: cogeneración, suministro de hidrógeno, tratamiento de aguas, entre otros. p. 31. Se menciona que hay que “Desarrollar los proyectos de capacidad de refinación y logísticos para promover el abasto confiable y oportuno de combustibles a la población”( p. 32), sin especificar cuántas refinerías se proponen crear; señalan que hay que consolidar la reconfiguración del SNR sin admitir el rezago considerable ni mucho menos dar explicación alguna de por qué después de la reconfiguración de tres refinerías la producción no ha registrado un aumento significativo.

Las líneas de acción, por tanto, se concentran en los estímulos para la inversión privada en el sector: “Incrementar nuevos esquemas de contratación, que permitan multiplicar la capacidad de ejecución de PEMEX: Impulsar alianzas estratégicas con empresas líderes en el ramo y esquemas de suministro de largo plazo cuando se justifique la rentabilidad para ambas partes;  Ejecutar oportunamente las inversiones necesarias en capacidad de procesamiento y comercialización de petroquímicos, a fin de aprovechar oportunidades de mercado y desarrollar sinergias con otras empresas lideres en el sector. Inversión privada que será tanto nacional como extranjera.

En la Estrategia oficial no se explican las causas de la ruptura de la cadena productiva petróleo-petroquímica-química, donde México tendría una gran ventaja comparativa y podría crear una competitiva, si es porque la reserva del estado de los petroquímicos básicos, ahora reducidos a seis si no es que tres, y la falta de inversión pública en el sector ha provoca su insuficiente producción, o porque el capital privado no ha realizado la inversión necesaria mientras no tenga asegurada la participación plena en el sector.  Lo que sí se señala es la necesidad de la inversión privada.

Para alcanzar la transición energética habrá que abrir la actividad al capital extranjero pues se reconoce que “México es […] una opción viable, rentable y atractiva para la industria renovaable mundial“ (p. 52) y buscar el financiamiento con la conformación de una cartera de proyectos. Es necesario señalar, que van sobre los recursos naturales de las comunidades campesinas, originarias, por lo que ven la necesidad de examinar la tenencia de la tierra y redefinir, como en la minería, el predominio de la producción para el mercado sobre la producción de alimentos y los bienes comunales.

Para asegurar lo que entienden por autosuficiencia energética, proponen  promover “[…] la realización de proyectos de conservación de energía en las industrias, creando fondos de inversión en infraestructura energético y / o áreas de investigación, y asignando de manera clara las obligaciones, derechos y responsabilidad de cada uno de los participantes del sector”. (p. 59).

La seguridad energética queda entonces reducida a “la capacidad que se tiene como país para mantener un superávit energético que brinde la certidumbre de que las actividades productivas podrán seguir desarrollándose con una continuidad y con insumos energéticos de calidad; y por otro, en el sentido de previsión” (p. 6).

Más claro ni el agua, el Estado se vuelve promotor y a lo más regulador en el sector, promotor eficiente, eso sí, de las asociaciones público-privadas del sector energético en el país.

Otro eje de la estrategia subyacente, no explícito, es plantear cambios en las tarifas: Hay que reconocer, repetimos, según la jerga del mercado, que “Los consumidores sujetos a subsidios energéticos no reciben una clara señal de los costos sociales del insumo que reciben, ya que los precios que observan no reflejan los costos reales de producción y de oportunidad” (p. 11); como tampoco entienden los costos ambientales de la generación de energía eléctrica.  En las líneas de acción sobre la infraestructura para el gas también hay referencia al tema, cuando se plantea  “Promover esquemas de precios que reflejen las condiciones reales de oferta y demanda […].” (p. 24)

Por lo tanto, habrá que eliminar subsidios y elevar precios. Como se quiere la inclusión social, “se requieren de apoyos técnicos y subsidios focalizados” (p. 18), como oportunidades, para los consumidores de escasos recursos. No se explicita si darán vales de gasolina o de electricidad. Lo que sí queda claro es que al eliminar lo que ellos denominan subsidios aumentarán los precios; subsidios que hay que aclarar se estiman no tomando en cuenta los costos de producción nacionales, sino los precios del mercado, de Norteamérica, de Estados Unidos.

Conclusiones finales

La estrategia nacional de energía plantea, con un discurso actualizado, el potencial de reservas energéticas, ahora de gas, sin tomar en cuenta la advertencia de Michael Klare, estudioso internacional, que ya advierte el peligro de convertir al gas en la nueva burbuja financiera. Más que mantener el discurso del tesorito de las aguas profundas se habla de la transición energética, en donde el gas tiene un papel preponderante, se buscará la diversificación de fuentes con energías no renovables, sin dejar de lado la energía nuclear.

No se presenta una crítica profunda al fracaso de las políticas previas, de las tres reformas anteriores, ni mucho menos se rinden cuentas de la mala administración de la empresa ni del contratismo que se ha multiplicado, del que no se tiene una información transparente, empezando por cuantos trabajadores laboran en cuantas empresas del outsourcing del sector y de las que sólo sabemos en los trágicos accidentes que se multiplican. Probablemente, la necesidad planteada de enfrentar los problemas operativos del sector de refinación conlleve una reforma laboral para el sector.

Es, por lo menos sospechoso, que en los nueve resultados esperados, se ignoren los temas estratégicos sobre la refinación y la producción de petroquímicos, lo de la cadena nacional integrada del sector, ni tampoco se mencione la autosuficiencia energética. Temas no analizados o poco desarrollados, pero importantes, son la relación entre el mercado exterior y el mercado interno, es decir, entre la exportación y la producción para el mercado interno, así como los yacimientos transfronterizos y su importancia geopolítica y geoestratégica.

No está entre sus objetivos estratégicos ni misión alguna la autosuficiencia energética, la soberanía nacional sobre los recursos estratégicos ni tampoco la seguridad energética del país.

Para Alejandro Álvarez y Nora Lina, “La estrategia neoliberal ha consistido en atrapar a Pemex en un fuerte endeudamiento, a fin de empujarla progresiva y aceleradamente a transitar de una empresa de propiedad estatal a una asociación público-privada, bajo esquema de buscar la independencia energética de América del Norte”, no de México, sino, obviamente de Estados Unidos, en primer, lugar, ya este país es el centro de América del Norte, del TLCAN.

En otras palabras, así como señala Samuel Lichtenztejn, de que con respecto a la Inversión Extranjera, el Estado pasó de regulador a promotor, el objetivo estratégico real de la Estrategia Nacional Energética planteada es cambiar el papel del Estado, de productor exclusivo y administrador de la riqueza  nacional, a regulador y promotor de la producción energética en el país, con participación fundamental del capital privado, nacional y extranjero, que con el tiempo, será reducido exclusivamente a promotor.

Para proponer una alternativa nacional a la Estrategia Nacional de Energía es indispensable entender cómo se inserta ésta en la geoestrategia energética de los Estados Unidos y para ello dedicaremos un próximo artículo. Es necesario exigirles a los diputados y senadores que lean con atención los documentos originales, vayan a la historia y a la Constitución y abran un debate a la sociedad. No puede dejar de señalarse que en las consideraciones de la comisión del senado que dictaminó y aprobó la propuesta, se refieran al artículo 25 y 26 constitucional y se olviden del 27. Por ello, ara terminar esta nota recojo parte del artículo 27 constitucional que es necesario tener presente para cualquier reforma energética.

“[…] corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas […] los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos […] tratándose del petróleo y de los carburos de  hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos […] corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esa materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieren para dichos fines. Corresponde también a la nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.”

1 Supongo que fue cuando durante el alemanismo se intentó volver a los contratos riesgo.

Por la Dra. Josefina Morales, Investigadora de la Unidad de Economía Política del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México




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