El CEESP pregunta: ¿Dónde están los $270,000 millones de Dls. de renta petrolera que recibieron Fox y Calderón?

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Introducción
Con este documento el CEESP busca contribuir a la discusión de las finanzas públicas, presentando un diagnóstico de la problemática actual, así como una propuesta de reformas.
Se integra de: un resumen ejecutivo y cinco capítulos relativos a los temas de gasto, ingreso, federalismo fiscal y deuda pública. En cada capítulo se hace un breve diagnóstico y se enmarcan en recuadros las respectivas recomendaciones de política. Al final del documento se presenta un resumen esquemático de la problemática y las propuestas.
Este estudio se enriqueció con los comentarios y sugerencias realizados por los miembros del Consejo Asesor Técnico del CEESP, por lo cual se agradece su participación a lo largo de la elaboración del documento.
Asimismo, se agradecen los comentarios que diversos especialistas en la materia expresaron sobre versiones preliminares de esta propuesta de reforma integral.
El CEESP considera que si bien todas las recomendaciones de reforma estructural que aquí se hacen afectan de una manera u otra a los diferentes sectores de la economía, el resultado final significa una mejora general para el país. Ninguna medida es fácil. Todas requieren una visión más allá de cualquier sector o partido político, todas requieren una visión de país, que ponga el interés común por encima de cualquier interés particular.

RESUMEN EJECUTIVO
Recuperar la senda de crecimiento para México es una obligación inexcusable. Sólo el crecimiento puede generar los empleos que los mexicanos demandan año tras año; sólo con el crecimiento se puede mejorar la distribución del ingreso y reducir los altos índices de pobreza existentes.
Una necesidad inmediata es fortalecer nuestro mercado interno, esto no sucederá sin el crecimiento sostenido de nuestra masa salarial y sin una seguridad social universal. Nuestro bono demográfico debe sumar, no restar, es el más importante de nuestros recursos.El crecimiento y la creación de empleos, el fortalecimiento de nuestro mercado interno y una inserción rápida y exitosa en el nuevo contexto internacional, no se logran por decreto, ni por existir unanimidad en el diagnóstico. El crecimiento únicamente se puede recuperar con altas tasas de inversión y con un consumo alto y sostenido.
Para crecer a una tasa superior al cinco por ciento debemos tener una inversión sostenida de por lo menos veinticinco por ciento del PIB (China y Corea invierten alrededor del 40% de su PIB). Sólo así podremos generar un millón de empleos al año. Para esto, es inevitable una reforma integral de las finanzas públicas.
La inversión precisa estabilidad y un marco macroeconómico predecible, mayor certeza en el futuro.
Los cálculos y proyectos que determinan la inversión sólo son viables en un entorno sin desequilibrios fiscales permanentes, sin inflación, sin una balanza de pagos desnivelada, con certeza jurídica en los derechos de propiedad y con seguridad en bienes y personas. La función del Estado en este proceso es fundamental.
Es fundamental en tanto que puede determinar la calidad del entorno económico, de la educación, de la infraestructura; en tanto determine la estabilidad de las variables financieras y de precios; la seguridad física y financiera; la protección y respeto de la propiedad. El Estado es determinante en el desarrollo del país si puede facilitar y promover la inversión y no obstruirla. Determinante, en fin, en tanto garantice el uso racional de los recursos, la transparencia en su asignación y pueda llevar a cabo una exhaustiva rendición de cuentas.
Con todo, el Estado mexicano no ha podido cumplir de manera cabal estas y otras funciones. El principal instrumento que posee para ejercer correctamente todas sus funciones y cumplir sus obligaciones con la población es el Presupuesto de la Federación, de las Entidades Federativas y de los Municipios. Esto también es aplicable y sin reservas para los Poderes de la Unión.
En este entorno es donde las finanzas públicas de nuestro país muestran enormes desequilibrios y carencias. El desperdicio y mala canalización de recursos, así como la ausencia de transparencia y rendición de cuentas, revelan corrupción en todos los órdenes de gobierno. Por largo tiempo las prioridades del gasto del Gobierno han obedecido a solucionar eventos de coyuntura y no a forjar un proyecto de nación con equidad y justicia. Hoy, el gasto del Gobierno mexicano es regresivo en su mayor parte. La inversión requerida por la sociedad no se ha concretado; la infraestructura necesaria para inducir más inversión no existe; los servicios de educación y de salud son altamente deficientes. Además, se consume en gasto corriente el patrimonio del futuro en forma sistemática.
Sólo como ejemplo, en los últimos nueve años una buena parte de los $270,000 millones de dólares de renta petrolera – no de ingreso, de renta-, se malgastó. Renta que no se convirtió en infraestructura, en empleos permanentes, ni elevó los índices de la educación, ni capacitó a los mexicanos. Ha sido un gasto regresivo. Actualmente, utilizando cualquier definición de pobreza, hay más pobres que hace dieciséis años.
La inversión pública, que es un complemento fundamental de la inversión privada, no debe estar condicionada a los sobrantes; por el contrario, tiene que ser parte fundamental del proyecto del país.
Por ello es necesario instrumentar un sistema funcional de rendición de cuentas y cerrar todos y cada uno de los canales de desperdicio de recursos. El gasto parece insuficiente por su mala asignación y calidad.
pag50-194De aquí la necesidad urgente de la reforma integral de las finanzas públicas, del gasto, los ingresos, precios y tarifas del sector público; las participaciones a los estados, la política de deuda y, en particular, un sistema de rendición de cuentas confiable y eficaz.
Por ello, es necesario hacer una real reingeniería del gasto público. Alinearlo con las prioridades de la nación, sentar las bases y dar pasos firmes para lograr un país con una sociedad más igualitaria y que elimine la pobreza. Sin crecimiento es imposible combatir la pobreza que lacera a la mitad de la población. Este es el sentido de crecer.
Dadas nuestras carencias, los actuales recursos provenientes de la recaudación son insuficientes. Es necesario recaudar con equidad, eficiencia y sencillez. Es obligado resolver, hoy, el andamiaje del sistema tributario nacional, herramienta con que cuenta el Estado para hacerse de recursos suficientes en el ejercicio de sus funciones y cumplimiento de sus obligaciones. No podemos seguir consumiendo el futuro y comprometiendo el desarrollo financiando el gasto corriente con nuestro petróleo – recurso irrecuperable, no renovable-.
Los precios y tarifas del sector público deben buscar no sólo recaudar, sino apuntalar un vector de precios relativos que permita el uso eficiente de los servicios y productos del Sector Público y que permita, sobre todo, lograr una mejor competitividad frente al resto de los países. De lo contrario se obstruye la inversión.
Es verdad que la deuda reconocida del Sector Público Federal se ha reducido ligeramente como proporción del PIB. Sin embargo, el problema real no radica en esto, sino en la gran cantidad de pasivos laborales que paulatinamente serán exigibles al alcanzar la edad de jubilación los empleados de empresas paraestatales, banca de desarrollo, fideicomisos, gobiernos estatales y municipales, para los cuales no existen las previsiones requeridas. Lo anterior implicará gastos muy elevados y crecientes en el futuro, lo cual no se puede ignorar en nuestras finanzas públicas. Requerimos una visión multianual.
Esta es una razón adicional por la que el déficit – es decir, el endeudamiento adicional-, debe limitarse y eliminarse tan pronto como sea posible. El aumento de la deuda no debe ser un recurso para el desorden y el despilfarro, ni debe verse con ligereza en la definición de la Ley de Ingresos.
No legislar en términos de una reforma fiscal integral es altamente riesgoso. El riesgo es un mayor deterioro en todos los campos del ejercicio gubernamental: en educación, en salud, en certeza jurídica, en seguridad de personas y bienes y, por supuesto, en inversión pública y privada. Aprobar solamente misceláneas fiscales, con medidas incompletas y parciales, es mantener el ciclo del estancamiento, del desperdicio y de la corrupción.
La reforma integral es inevitable. Postergarla significa sostener tasas mediocres de crecimiento, inferiores a cinco por ciento anual -cuando podríamos crecer igual que los países exitosos-. Es arriesgarse a incrementar el desempleo, procurar la informalidad, facilitar la desigualdad, aumentar la pobreza, procurar el crimen. Implica reducir aún más la tasa de inversión y, sin duda alguna, crear inestabilidad en las variables macroeconómicas y financieras.
Son dos los retos: el fortalecimiento de nuestro mercado interno y una inserción agresiva y moderna en los mercados internacionales. Los cambios acelerados en la economía mundial nos rebasan. La actual crisis económica internacional conlleva cambios profundos en las medidas de política económica y en las decisiones gubernamentales de la mayoría de los países. Por ello, México no puede desperdiciar la oportunidad de hacer cambios estructurales que nos inserten de manera moderna, responsable y eficiente en esta nueva dinámica de la economía internacional. Debemos formar parte de la recuperación que ya se inicia; hacernos indispensables dentro de la nueva estrategia industrial del orbe que ya está en marcha. Una economía que tiene los recursos y el potencial para competir, e incluso superar, a países como Brasil, Rusia, la India y China, no debería continuar en el estancamiento y la pauperización. México está obligado a ser parte fundamental del nuevo orden internacional. Otrora ejemplo para el resto del continente, nuestra nación debe mirar hacia el futuro en un ámbito de competencia internacional. De otra forma no podremos ser socios de calidad, seguros y confiables para el resto del mundo.
Evitemos repetir las crisis del pasado. Esta es la oportunidad para hacer cambios mayores en la administración y finanzas públicas en los tres órdenes de Gobierno, en los tres Poderes de la Unión.
Es el turno de la nueva Legislatura federal para tomar la responsabilidad de aprovechar la oportunidad histórica de rectificar el rumbo del país. Las medidas propuestas en este documento no pueden ser resueltas exclusivamente en los trabajos del primer periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión. Sin embargo, es perfectamente factible instrumentarlas, con la concertación de un programa multianual de trabajo, a lo largo de la presente Legislatura Federal. Sólo planeando las acciones de manera multianua l, desde hoy y hasta el 2012, para lograr al final de la presente legislatura una reforma fiscal integral, tendremos una ruta de futuro cierto y de crecimiento sostenido. Sería el mejor festejo para celebrar nuestros doscientos años de independencia.
En este documento planteamos las medidas necesarias para lograr un gasto justo sin desperdicios y que mantenga un crecimiento continuo de la inversión pública; es la única política real y no asistencialista, para que complementando a la inversión privada, logremos eliminar la pobreza de manera permanente y mejoremos la distribución del ingreso.
Proponemos medidas para mejorar la transparencia y obligar a una rendición de cuentas que elimine la corrupción y el desperdicio de los recursos públicos. Para esto proponemos hacer una reingeniería del sistema actual de auditoría y de supervisión de la función pública, que hasta ahora no ha eliminado ni el desperdicio ni la corrupción. El Presupuesto Basado en Resultados es el único instrumento que nos permite la corrección del gasto improductivo.
En este mismo sentido proponemos una reingeniería del sector público en general, hay funciones y organismos innecesarios, duplicidad de funciones, falta de responsables, falta de rendición de cuentas y por supuesto desperdicio de nuestros escasos recursos.
El federalismo requiere de una mayor responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales. Es fundamental cambiar las reglas actuales que están propiciando endeudamientos locales no sostenibles y la ausencia de infraestructura física y social. Proponemos mayor responsabilidad fiscal y rendición de cuentas en las entidades federativas y en los municipios. La libertad y la soberanía requieren responsabilidad y rendición de cuentas.
El gasto en general debe ser estudiado con detalle, hay muchos programas que benefician a grupos privilegiados. El Presupuesto de la Federación y de los estados y municipios son regresivos, con casi veinte millones de pobres que no pueden obtener día con día los requerimientos nutricionales mínimos. Eliminemos programas regresivos y veamos por la rendición de cuentas en todos los órdenes de gobierno y en los tres Poderes. Es necesario mantener y mejorar una red de protección y apoyo, que evite mediante transferencias directas, la caída de más familias bajo la línea de pobreza.
La inversión física y en capital humano de calidad son los rubros de gasto que contribuyen a reducir el número de pobres.
Proponemos cambios con respecto a los ingresos. Una simplificación fiscal que abarate la formalidad, que amplíe la base tributaria, y que recaude de quienes hoy no pagan. Es fundamental terminar con la elusión y la evasión. Se plantea la sustitución del ISR por el IETU eliminando las excepciones y regímenes especiales que erosionan la base gravable.
Proponemos la eliminación de los renglones de gasto regresivo en el Presupuesto de Gastos Fiscales y su revisión anual por resultados.
Los regímenes especiales en el IVA generan desequilibrios importantes en la estructura del impuesto. Tras la búsqueda de un beneficio social para los grupos más vulnerables, la generalización de exenciones propicia un alto costo e ineficiencia recaudatoria, reduciendo los recursos que se destinan a programas con beneficio social. El apoyo debe darse directamente a quienes lo requieren de manera transparente. En todo caso se podría exentar a un número reducido de alimentos no procesados.
Proponemos varias medidas para que las entidades federativas y los municipios tomen con ,responsabilidad una función recaudatoria y de rendición de cuentas a todos los ciudadanos de la República.
La deuda pública debe ser un instrumento de crecimiento y en todo caso para cubrir faltantes de, inversión que posteriormente generarán recursos para amortizarla, pero no puede ser utilizada para, gastos de consumo o requerimientos para cubrir los crecientes pagos a pensiones y jubilaciones.
Vigilar que tengamos una deuda sustentable es fundamental, para esto se requiere una visión multianual. No hay espacio para miopía fiscal. El déficit no puede ser permanente. Proponemos criterios para hacer sustentable la deuda pública.
La competitividad es lo único que permitirá una inserción eficaz de nuestra economía en la industria y en los mercados internacionales. En este entorno es fundamental el papel de los precios y tarifas.
Si descuidamos este aspecto por ver sólo su papel recaudatorio tendremos mayor pérdida de competitividad. Por ello, es primordial procurar un equilibrio entre ambos aspectos.
Todos estos elementos y cambios son necesarios, y su eficacia depende de que se realicen, conjuntamente, esto es lo que constituye una reforma integral de las finanzas públicas, no sólo de la, federación, como lo hemos reiterado, debe incluir a las entidades federativas, a los municipios y a los tres Poderes.
La tarea de reingeniería, definición y simplificación del gasto y del ingreso, así como de rendición de cuentas, no podrá resolverse en el próximo período ordinario de sesiones del Congreso de la Unión. Por ello, es necesario el acuerdo político entre los partidos para la creación de un programa multianual de reformas. Para esto, se propone la creación de un grupo ad-hoc de trabajo con participación de especialistas que apoye a las comisiones legislativas responsables de estos temas; y en la definición de un calendario y de medidas escalonadas. Esto le permitirá al Estado Mexicano cumplir con su tarea histórica de generar las condiciones necesarias para un crecimiento elevado y sostenido, compromiso ineludible con cada uno de los ciudadanos de la República
Es el turno de la nueva Legislatura federal para tomar la responsabilidad de aprovechar la ,oportunidad histórica de rectificar el rumbo del país.
Evidentemente hay otras reformas que se deben realizar en México, sin embargo iniciar con la de finanzas públicas sería el mejor festejo de nuestro bicentenario.




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